¿Qué es el Convenio 169 de la OIT?
79.- ¿Qué es el Convenio 169 de la OIT?
Los párrafos en negro se refieren a: ” Definiciones ”
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes es, sin duda alguna, el instrumento de derecho internacional más conocido, citado y, sobre todo, enarbolado como bandera de lucha por millones de indígenas de todo el mundo e invocado como el referente jurídico por excelencia para lograr reivindicaciones y cambios en la legislación de los países o en otros instrumentos normativos internacionales. Su naturaleza vinculante deviene del hecho de que se trata de una convención, convenio o tratado, entendiéndose por tal “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”, de acuerdo a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Para que efectivamente operen y tengan fuerza legal es necesario que los estados firmen, ratifiquen y depositen el documento en la ONU. En el caso particular de México,
esta disposición también es válida como parte del sistema jurídico, por haber sido firmado por el presidente de la República y ratificado por el Senado en los términos de los artículos 133 y 76, fracción I, de la Constitución Federal. (López Barcenas, 1996:12) El artículo 133 de la Constitución Federal preceptúa lo siguiente: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en la Constitución o leyes de los Estados. (Ibid.18)
La Organización Internacional del Trabajo -señala el Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, Rodolfo Stavenhagen- se interesa desde hace tiempo por la situación de los indígenas. En 1957 la OIT adoptó el Convenio 107 sobre poblaciones indígenas y tribales en países independientes. Unos 30 años más tarde, reconociendo que el entorno internacional de los pueblos indígenas había cambiado, la OIT revisó el Convenio 107 y en 1989 la Conferencia General adoptó el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, más conocido como el “Convenio 169”, que entró en vigor en 1991. El Convenio 169 ha sido ratificado hasta ahora por 14 países: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras, México, Noruega, Países Bajos, Paraguay y Perú. [México fue el segundo país en el mundo, después de Noruega, y el primero en América en ratificarlo. C. Z. y E. Z. M.]
El Convenio 169 se refiere, entre otras cosas, al derecho a la posesión de las tierras que ocupan tradicionalmente los pueblos indígenas, el reconocimiento de sus valores sociales y religiosos, el derecho consuetudinario, el derecho a los servicios de salud y el derecho a beneficiarse de la igualdad de las condiciones de empleo. Los procedimientos de queja son tramitados por la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y por una comisión tripartita a la cual las personas indígenas y sus organizaciones tienen acceso indirecto mediante la estructura tripartita de la OIT. Dos temas relacionados entre sí se han planteado repetidamente, tanto en las observaciones del Comité de Expertos como en los informes de las comisiones tripartitas creadas para examinar las reclamaciones presentadas contra los Estados conforme al artículo 24 de la Constitución de la OIT. Se trata del deber de los Estados de consultar con los pueblos indígenas y tribales cuando se examinan medidas legislativas o administrativas que los afectan, y del mismo deber de consultar antes de proceder a la exploración o explotación de los recursos naturales en las tierras que los indígenas ocupan o utilizan. En su informe presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, la Comisión de Expertos de la OIT observó que el Convenio 169 es el instrumento de derecho internacional más comprehensivo para proteger, en la legislación y en la práctica, los derechos de los pueblos indígenas y tribales para que éstos puedan conservar usos y costumbres autóctonos frente a los de la sociedad nacional en la que habitan. El Convenio sigue siendo, y probablemente lo seguirá siendo durante cierto tiempo, el único instrumento jurídico internacional ahora en vigor y abierto para la ratificación que se refiere específicamente a los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Desde su adopción en 1989, ha tenido considerable influencia a nivel nacional, regional e internacional. (Stavenhagen, 2002:7)
Una prueba de lo anterior es la propia definición de “pueblos indígenas” que contiene el Convenio y que -por sólo dar un ejemplo nacional y otro internacional- ha pasado con muy pocos cambios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe. En efecto, el Convenio se aplicará
a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. (art. 1°, inciso b.)
El mismo artículo señala:
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente convenio. 3. La utilización del término “pueblos” en este convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.
Esta última precisión ha sido (y aún lo es) motivo de debate: en efecto, hay quienes consideran que se trata de una limitación de los derechos (a la autonomía, a la libre determinación) de los pueblos indígenas. López Bárcenas, al comentar los pasajes citados, señala:
En esta norma jurídica se establece de manera clara que los pueblos indígenas son los sujetos de los derechos contenidos en el documento, define lo que debe entenderse por pueblo indígena y prescribe cuál es el sentido que no debe darse a este término. Esto último es importante porque, según las reglas de interpretación de los tratados contenidas en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados […], el término pueblo tiene un sentido especial y ése es el que debe dársele al documento, para identificar al sujeto titular de los derechos. En efecto, este término adopta muchos sentidos que no son los que aquí se le dan, como sería el de grupo humano en menor desarrollo, en relación con otros; categoría administrativa menor al municipio; población sobre la que un Estado ejerce su poder soberano; o integrantes de una nación, entre otros. Pero ninguno de ellos son los sentidos con que el término se utiliza en el Convenio 169. Por tanto no puede aceptarse que el vocablo pueblo se utilice como titular de derechos y obligaciones en el derecho internacional, que se prohíbe expresamente.
El único sentido que puede aceptarse es el de grupos humanos considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el país o una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la Conquista, o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Puede ser que alguien no esté de acuerdo con esta definición, o que la misma no reúna las características reales de un pueblo indígena, según determinadas teorías, pero debe estarse de acuerdo al identificar el sujeto de derecho, porque eso es lo que estipula la norma jurídica. (López Bárcenas, 1996:27-28)
Al hacer un balance de los efectos del Convenio 169 en América Latina, Magdalena Gómez Rivera señala:
En 1989 se aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Dentro de las posibilidades que ofrece este Convenio encontramos que su ratificación produce efectos jurídicos inmediatos para el orden interno en casi todo el sistema constitucional latinoamericano. Esta implicación en términos del proceso de juridicidad significa un avance porque en este instrumento se asumen conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos colectivos frente a la hegemonía de los derechos individuales. El pueblo indígena se define en atención a su origen histórico y a la persistencia de todas o parte de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, destacando en este concepto el principio básico de la autoidentificación. Asimismo, establece que el concepto de tierras debe comprender al de territorio entendido como el hábitat. Sus limitaciones están dadas por la naturaleza misma de un convenio que siendo internacional debe perfilar criterios tan generales que permitan su adaptación a las diversas situaciones de los países integrantes de la OIT. […] Cuando se revisan las memorias del debate para la elaboración del convenio 169 encontramos que si bien se presentaron objeciones no hubo una posición homogénea de los estados, y las dos partes que adicionalmente integran la estructura tripartita de la OIT, trabajadores y empleadores, aportaron muy poco. Los candados del 169, por ejemplo al concepto de pueblo o a los recursos de dominio exclusivo del Estado, reflejan las preocupaciones de los estados miembros; sin embargo, se observa un proceso de real conciliación de textos y de posiciones. Probablemente se dio esta situación porque los estados se guiaban por la lógica de que las normas internacionales suelen tener poco impacto en el derecho interno y en la vida nacional. Lo cierto es que fueron los pueblos indígenas quienes le encontraron de inmediato un valor político programático al contenido del convenio y, pese a que no tuvieron participación significativa en su elaboración, se apropiaron de él y pasó a formar parte de su red de estrategias ya sea para pedir su ratificación o para exigir su cumplimiento. (Gómez:1997)
Los países que ratifican el Convenio lo hacen en la sede de la organización, en Ginebra, Suiza. El Senado mexicano aprobó su adopción el 11 de julio de 1990, según decreto publicado en el Diario Oficial de la federación del 3 de agosto de 1990. Entró en vigor el 5 de septiembre de 1991. La publicación definitiva en el Diario Oficial es del 24 de enero de 1991.