¿Qué se entiende por consulta previa y por consentimiento libre?-3059
34.- ¿Qué se entiende por consulta previa y por consentimiento libre, previo e informado?
Los párrafos en negro se refieren a: ” Proyectos del Estado ”
Las relaciones históricas de subordinación de los pueblos indígenas a los poderes coloniales o modernos instauraron una práctica política que consistía en la toma de decisiones para implantar en las regiones y en las comunidades indígenas programas y proyectos (educativos, lingüísticos, sanitarios, agrarios), decidir expropiaciones “de interés público”, forzar desplazamientos de poblaciones para construir obras hidráulicas de gran envergadura o imponer formas de trabajo que violaban los más elementales derechos humanos, con efectos etnocidas o genocidas, naturalmente sin la más mínima consulta a las comunidades. Las prácticas de incorporación, asimilación e integración de pueblos diversos a una cultura “nacional”, “homogénea”, fueron ingredientes programáticos de las diferentes versiones del indigenismo de los siglos XIX y XX[9], que la mayor parte de las veces omitió valorar la opinión de los sujetos a los que se pretendía “redimir”, según la expresión en boga en esos tiempos.
El reclamo y la lucha de los pueblos indígenas por lograr una participación efectiva en la toma de decisiones sobre asuntos que les competen de manera directa y que pueden afectar sensiblemente a las culturas y el medio ambiente, ha dado lugar a la aparición de dos figuras que, progresivamente, se han ido incorporando a los instrumentos jurídicos: la consulta informada y el consentimiento previo, libre e informado. Hoy reconocen oficialmente estos derechos el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, el Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, el Programa para el Desarrollo, el Centro de Empresas Trasnacionales, la Comisión de Derechos Humanos, y el Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas (todos ellos en el seno de la ONU), el Convenio 169 de la OIT, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención para Combatir la Desertificación, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Comunidad Andina, la Comisión Europea, la Organización para la Unidad Africana, la Comisión Mundial de Represas, la Revisión de las Industrias Extractivas del Banco Mundial, el Congreso Mundial de Parques, el World Wild Life, la Asociación Internacional para la Conservación del Medio Ambiente de la Industria Petrolera, y la Asociación Internacional de Productores de Petróleo y Gas. Pese a todo lo anterior, la toma de decisiones externas sobre asuntos que pueden afectar la vida de las comunidades indígenas, sigue siendo una práctica usual: el Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas ha señalado, precisamente, el problema de la falta de consulta en la aprobación de los llamados “megaproyectos de desarrollo.”
Uno de los obstáculos más comunes en la aplicación de las consultas deriva de la desigualdad e inequidad de la información y de los recursos conceptuales disponibles por los pueblos para estar en condiciones de evaluar y proponer alternativas frente a iniciativas legales, programas y proyectos institucionales complejos y especializados. De allí que para lograr opinión informada es imprescindible la circulación de información confiable y lo más exhaustiva posible. Esto es particularmente importante cuando a la complejidad técnica de un campo (el del derecho, por ejemplo) se suman las dificultades idiomáticas y comunicativas. (ORDPI-INI, 2002).
El artículo 6° del Convenio 169 de la OIT establece la obligación del Estado de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.” Además: “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarlas directamente. (Artículo 7.1).”
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 2°. IX., señala: “Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.”
Como se recordará, los numerosos pronunciamientos en contra de la reforma constitucional de 2001 y las controversias constitucionales presentadas tras dichos reclamos denunciaban, precisamente, que el proyecto finalmente aprobado no fue consultado con los destinatarios principales, los pueblos indígenas.
En la sesión de mayo de 2004 del Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas, de la ONU, se aprobó la realización de un seminario internacional sobre consentimiento libre, previo e informado, considerado uno de los temas fundamentales por las representaciones indígenas y del que se espera surjan directivas claras para su aplicación en el seno de los países miembros.
[9] Para forjar el proyecto nacional, los indígenas no podían ser sujetos opinantes: “El indio, como tal, no puede postular una política indigenista porque el ámbito de su mundo está reducido a una comunidad parroquial, homogénea y preclasista que no tiene sino un sentido y una noción vagos de nacionalidad”, y es por ello que el indigenismo es “la manera como el grupo nacional contempla el tratamiento que debe dar a los grupos llamados indígenas de acuerdo con los valores y los intereses nacionales”. (AGUIRRE BELTRÁN, 1992: 21). En otras palabras, los indígenas estaban excluidos de todo proceso de consulta y, más aún, de toda participación en el diseño de las políticas públicas que debían transformar de manera profunda y duradera a sus propias sociedades.